Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen (julkaisuja 2019:31)

Suomen Satamaliitto ry, 17.9.2019

Oikeusministeriö

Lausuntopalvelu

Oikeusministeriössä on valmisteltu esiselvitys julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta (julkaisuja 2019:31). Esiselvitys on annettu lausunnolle.

Suomen Satamaliitto ry, joka edustaa mm. Suomessa toimivia kuntien määräysvallassa toimivia satamayhtiöitä, lausuu esiselvityksestä seuraavaa:

Yleistä

Esiselvityksen kokonaisuus painottuu esittelemään valtionyhtiöitä, ja näiden toimintaa ja tehtäviä. Kuntien määräysvallassa olevien yhtiöiden toiminnan esittely jää kapeaksi. Tämä on osittain ymmärrettävää senkin johdosta, että kuntakentän yhtiöiden määrä on mittava. Kuntapuolella omistajuus – toisin kuin valtion ollessa kyseessä – on hajautettua, ja siten konserniohjauksen avoimuutta ja tiedon jakamista koskevat käytänteet ovat erilaisia. 

Esiselvitys on puutteellinen siinä mielessä, että siinä on keskitytty julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen lain teknisistä lähtökohdista ilman, että olisi kartoitettu, kuinka avoimuus ja tiedonjakaminen käytännössä on toteutunut kuntien määräysvallassa olevissa yhtiöissä. Samalla selvityksestä jää uupumaan ymmärrys siitä, kuinka kansalaisyhteiskunnan tiedonsaantitarpeita täytetään omaehtoisesti, itse yhtiön ja sen moninaisten sidosryhmien tarpeiden mukaan.

Esiselvitys tuo esille kuntalain 47§:ssä säädetyn konserniohjeen minimisisällön, jolla ohjataan kuntaomistajaa ottamaan kantaa konserniohjattavien avoimuuteen ja tiedonjakamiseen. Konserniohjetta koskeva sääntely on Satamaliiton näkemyksen mukaan riittävä varmistamaan tarvittavan avoimuuden ja tiedonkulun niin konsernin sisällä kuin sen ulkopuolelle. Samalla konserniohjeen luonne turvaa sen, että erilaiset kunnat voivat ohjata keskenään erilaisia tytäryhteisöjään kullekin sen toiminnan luonteen mukaisella tavalla.

Esiselvityksen keskittyessä valtionyhtiöihin jää väistämättä vaikutelma, että demokratian (kansalaisyhteiskunnan) tiedon tarpeiden toteutumista halutaan arvioida erityisesti tilanteessa, jossa omistajuus on keskittynyttä ja määräysvallassa oleva yhtiö on jopa monopoliasemassa markkinoilla.

Omistajuuden hajautuneisuudella tai keskittyneisyydellä ei ole suoranaista merkitystä asiakirjajulkisuuteen muutoin, kuin, että käytännössä lienee niin, että monopoliasemassa toimivan yhtiön tiedon jakamisen ja avoimuuden kulttuuri ei ainakaan asiakas- tai sidosryhmistä syntyvän markkinapaineen alla kehity välttämättä aktiivisempaan suuntaan.

Esiselvityksessä todetaan, että kuntien konserniohjauksesta on valtion omistajaohjauksesta poiketen yksityiskohtaista lainsäädäntöä. Lisäksi molempien, kuntien ja valtion määräysvallassa olevien yhtiöiden kohdalla omistajalla on käytössään osakeyhtiölain keinot myötävaikuttaa tytäryhtiön avoimuutta ja tiedon jakamista.

Satamaliitto katsoo olemassa olevien, kuntalain konserniohjetta koskevan sääntelyn ja osakeyhtiölain yhtiöjärjestystä koskevan sääntelyn antavan riittävät oikeuskeinot varmistamaan tarvittava avoimuus ja tiedonjakaminen kuntien määräysvallassa olevissa yhtiöissä.

Sen sijaan esiselvityksessä tehdylle tavoitteenasettelulle, että kuntien ja valtion määräysvallassa olevien yhtiöiden asiakirjajulkisuuden tulisi olla ”samanarvoista” tai ”samantasoista”, ei ole onnistuttu esittämään perusteluita. Jopa teoreettisella tasolla ”samantasoisuuden” tavoittelu ei ole perusteltua kuntien itsehallinnon näkökulmasta.

Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta satamayhtiöiden näkökulmasta

Esiselvityksessä kuvataan kattavasti ja asianmukaisesti julkisuuslain monisyistä olemusta. Samalla selvityksessä todetaan, että julkisuuslain salassapitosäännöksiin ei ole tarvetta tehdä muutoksia. Tämä on perusteltua erityisesti kilpailuilla markkinoilla toimivien yhtiöiden, kuten satamayhtiöt, näkökulmasta.

Selvitys tuo hyvin esille sen pulmallisuuden, että talouden ja yhteiskunnan kehittyessä, julkiset hallintotehtävät/ julkiset palvelutehtävät eivät ole staattinen käsite. Se, että esiselvitys tarkastelee julkisen vallan käytön ja julkisten hallintotehtävien eroa asiakirjajulkisuutta koskevan regulaation näkökulmasta, on puhtaasti teoreettinen tarkastelu eikä ota kantaa siihen, kuinka julkisomisteisten yhteisöjen tiedottaminen todellisuudessa toteutuu.

Esiselvitys ei osoita sellaista oikeuspoliittista perustetta, minkä vuoksi

1.     asiakirjajulkisuutta tulisi laajentaa tiedon jakamiseen laajemmin, tai

2.     julkisuuslain soveltamisalaa tulisi laajentaa.

Suomen Satamaliitto ry katsoo, että julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevien yhtiöiden tulee jäädä julkisuuslain ulkopuolelle niiltä osin kuin ne toimivat avoimessa kilpailutilanteessa markkinoilla, jollei yhteisö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista tehtävää.

Kuntien määräysvallassa olevat yleiset satamat yhtiöitettiin kilpailuneutraliteettisyistä kuntalain velvoitteella. Suomen satamat velvoitettiin siirtymään yhtiömuotoon 31.12.2014 mennessä. Osuuskunta- ja säätiövaihtoehdot olivat mahdollisia, mutta markkinoilla toimivalle kaupalliselle toiminnalle osakeyhtiö antoi luontevat juridiset ja taloudelliset puitteet.

Tällä hetkellä Suomessa toimii päätoimialanaan satamanpitämistä harjoittavia satamayhtiöitä 24 kappaletta, joista 20 on kuntien määräysvallassa, ja loput yksityisten henkilö- ja yhteisöomistajien määräysvallassa. Suomessa ei ole yhtään valtion määräysvallassa toimivaa yleistä satamaa.

Kaikki Suomen satamayhtiöt toimivat kilpailuilla markkinoilla, ei yksinomaan kotimaan liikenteessä vaan kaikissa satamayhtiöissä toiminta nojaa vahvasti ulkomaan tavaraliikenteeseen. Suomen satamayhtiöt kilpailevat siten keskenään mutta myös muiden, lähinnä Itämeren satamien kanssa. Satamatoiminta ei ole yksinomaan alueellista markkinaa palvelevaa eikä pelkästään kansallista markkinaa, vaan markkina-alue on kotimaata laajempi johtuen pitkälti Suomen vientiin nojaavasta talouden teollisesta rakenteesta. Matkustajaliikenne suuntautuu myös ulkomaan markkinoille.

Satamanpitäjä ei Suomessa käytä julkista valtaa. (Useissa Euroopan valtioissa satamat ovat osa julkisorganisaatiota ja käyttävät usein julkista valtaa.) Suomessa satamayhtiöt eivät myöskään hoida julkisia hallintotehtäviä siten, kuin esiselvityksessä julkinen hallintotehtävä kuvataan.

Satamien toimintaa säännellään useilla ympäristö- ja turvallisuussäännöksillä, mutta lakisääteistä julkisen hallintotehtävän sälyttämistä satamayhtiöille ei ole erillislainsäädännöllä perustettu. Jopa vuonna 2019 voimaan astunut EU:n satamapalveluasetus tunnistaa oikeuden poiketa eräistä asetuksen asettamista hallintomenettelyistä kansallisesta satamasääntelystä vapautetuissa EU:n jäsenvaltioissa, sellaisissa kaupallisesti toimivissa satamamarkkinoissa kuin Suomessa ja Iso-Britanniassa on. Euroopan satamien hallintomallit poikkeavat monella tapaa toisistaan, ja valtaosassa EU:n jäsenvaltioita satamanpitäminen on edelleen osa julkista hallintoa ja tehtäviltään vahvasti kansallisesti säänneltyjä. Tämän vuoksi EU:n satamapalveluasetukseen on sisällytetty Suomen kaltaisen satamamarkkinan kokoinen aukko. Suomen kansallisesta sääntelystä vapautettu satamanpitäminen on hallintomalliltaan EU:n harvoja poikkeuksia.

Esiselvitys painottaa sitä, että julkisuuslain soveltamisalan arvioinnissa merkityksellistä on yrityksen toiminnan, toiminnan luonteen ja tehtävien tarkastelu. Suomen Satamaliitto ry katsoo, että yksinomaan infrastruktuurin hallintaa ei tule rinnastaa yrityksen toiminnan ja tehtävien tarkasteluun. Satamaliitto ei siten jaa esiselvityksen näkemystä, että sataman infrastruktuurin hallinta edustaisi kussakin tapauksessa (ja erityisesti hajautetun omistajuuden vallitessa) sellaista yleistä etua, että julkisuuslain soveltamisala tulisi laajentaa koskemaan satamayhtiöitä Suomessa.

Satamat ovat Suomessa hyvin erilaisia toiminnallisesti sekä myös kokonsa puolesta. Samoin omistajina toimivat kuntaomistajat ovat hyvin erilaisia ja eri kokoisia, minkä johdosta myös konserniohjauksen tulee voida olla yksilöllistä. 

Lopuksi

Suomen Satamaliitto ry katsoo, ettei julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta laadittu esiselvitys ole tuonut esille oikeuspoliittisia perusteita julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle kuntien määräysvallassa oleviin satamayhtiöihin.

SUOMEN SATAMALIITTO RY

Annaleena Mäkilä